Опубликовано в сборнике «Экономика, финансы, общество. Новые реалии России». М., Институт коммерческой инженерии, М., 1992. Я. Паппэ, Н. Левченко, ред. Выпуск 1.

Есть два принципиально разных отношения к государству как таковому и к его органам, исходящие, соответственно, либо из примата государства над гражданами (государство устанавливает как гражданам жить, решает, что хорошо, а что плохо и т.п.), либо из примата граждан над государством (государство лишь инструмент для выполнения некоторых необходимых гражданам функций, не могущее иметь даже собственного мнения по вопросам, решение которых граждане ему не поручали). Естественно, любое государство стремится занять первую позицию, абсолютизировать себя. Пример нашего государства прекрасно показывает, что при этом граждане становятся «материалом», на котором паразитирует государство, только мешая развитию общества и нормальной жизни людей. Такое государство можно сравнить с телефоном, который сам решает когда, кому и зачем должен звонить человек, как и о чем он должен разговаривать (пример Гр. Сапова). Телефон в данном случае служит примером «взбесившегося» инструмента, решившего «регулировать» жизнь людей. Увы, люди редко отдают себе отчет, что наше государство и его органы – такой же абсурд, как «регулирующий» телефон.

Для удержания государственных органов в инструментальной позиции, где они призваны служить людям, их надо очень тщательно проектировать так, чтобы единственной их целью и интересом (причем не провозглашенной, а настоящей) было выполнение тех функций, для которых орган предназначен. Нужно также позаботиться о системе сдержек и противовесов, делающих это состояние устойчивым.

Как это ни удивительно, такое конструирование государственных органов возможно, о чем можно судить на примере Бюро государственной регистрации Троицкого городского Совета народных депутатов Московской области.

Что же такое это Бюро и как оно работает?

Согласно положению о Бюро, Бюро не является самостоятельным юридическим лицом и работает на правах отдела горсовета с отдельным расчетным счетом в банке. Бюро не вправе участвовать в правоотношениях от своего имени с юридическими и физическими лицами (включая и государственные органы) и вправе представлять горсовет лишь по вопросам, связанным с регистрацией юридических лиц. Эти свойства Бюро, впрочем, связаны скорее с особенностями законодательства, нежели с существом дела. Бюро вполне могло бы быть самостоятельным юридическим лицом и это только упростило бы его работу.

Отличительными особенностями Бюро является то, что оно

Такое устройство Бюро приводит к тому, что сотрудники заинтересованы в регистрации новых предприятий, т.е. в выполнении той функции, для которой создано Бюро. За регистрацию платят деньги (при хорошо поставленной работе - очень не маленькие), ни за что другое деньги получать нельзя. Положением о Бюро запрещено оказание каких-либо платных услуг как самим Бюро, так и иными лицами в помещениях Бюро. Бюро запрещено получать даже «благотворительные» взносы и добровольные пожертвования. Сотрудники Бюро не вправе ни прямо, ни косвенно (через другие лица) оказывать какие бы то ни было платные услуги регистрирующимся предприятиям. При этом Бюро обязано оказывать фиксированный набор услуг – такие, например, как предоставление типовых уставов, выдача всех необходимых бланков и форм и т.п. – но оплачивается все это за счет поступлений от регистрационного сбора (который, кстати, составляет 400 руб. на предприятие), а держится на качественном уровне за счет интереса работников в регистрации предприятий, ибо каждое зарегистрированное предприятие – это частичка зарплаты работника.

Для усиления барьера между честным зарабатыванием денег и всякими «теневыми» способами в контрактах с сотрудниками Бюро предусмотрен штраф в размере месячного заработка или увольнение за любое недобросовестное исполнение сотрудниками своих обязанностей. Положение о регистрации явно запрещает даже разговаривать о чем-либо, кроме соответствия законодательству. Таким образом, за один «невинный» вопрос «а какая от вашего предприятия польза городу» сотрудник должен быть оштрафован или уволен. (Интересен этот феномен неправового сознания – вопрос о «пользе для кого-то» считается почти обязательным, если речь идет о регистрации предприятия, хотя даже в нашей стране для регистрации, скажем, брака или рождения ребенка в ЗАГСе не требуют обосновывать, какая от этого польза будет государству, городу, области).

Сотрудник Бюро равным образом может быть уволен и за незаконную регистрацию, если пропустит что-то в документах предприятия. Так что сотрудники заинтересованы в добросовестном исполнении своих обязанностей и сохранении своего места (это один из ключевых показателей – организация, в которой сотрудник не держится за свое место, в принципе не может работать хорошо). Показателем этого является и тот факт, что не прошло и месяца с момента утверждения Положения о Бюро, как Бюро отказалось от всех договоров с третьими организациями, приняло к себе (само!) на работу двух юристов и регламентировало внутренний порядок прохождения документов в Бюро.

Отсутствие других инстанций (типа коллегиального исполкома, принимающего решения о регистрации поднятием рук), с которыми надо было бы что-то согласовывать, четкая регламентация всех случаев, когда в регистрации отказывается, и персональная ответственность за принимаемые решения привели к тому, что Бюро регистрировало предприятия за одни сутки (если документы не противоречили законам). Типичное время регистрации составляло 3-5 дней, если первоначально документы содержали противоречия законодательству - это время проверки документов юристами Бюро, внесения заявителями исправлений, еще одной проверки и собственно оформления свидетельства о регистрации.

Конечно, в жизни не все так гладко. Через некоторое время функционирования Бюро возникли конфликтные ситуации с другими государственными органами, связанными с регистрацией предприятий (поскольку другим органам не разрешено нормально зарабатывать – их оплата труда обычно никак не связана с деятельностью). Чтобы учесть труд других лиц, последующими решениями горсовета были установлены отчисления в налоговую инспекцию и нотариальную контору от поступлений на счет Бюро (единственная оставшаяся после этого незаинтересованной служба - разрешительный отдел ОВД, который затребовал невыполнимые суммы за то, что он должен делать и так). Эти отчисления производятся на премиальные счета соответствующих органов, а решения Совета устанавливают, что предусмотренные Положением о Бюро поступления на счет налоговой инспекции (нотариальной конторы) расходуются на техническое оснащение, выплаты сотрудникам соответствующей службы в связи с превышением объема работ, оплату дополнительной численности сотрудников, премирование сотрудников, другие нужды налоговой инспекции (нотариальной конторы). При этом выплаты и премии начальнику налоговой инспекции (старшему нотариусу конторы) устанавливаются исходя из того, что их доля в общем размере выплат и премий должна соответствовать доле заработной платы начальника (старшего нотариуса) в общем фонде оплаты труда соответствующей службы. Остальные средства находятся в полном распоряжении начальника налоговой инспекции (старшего нотариуса) и расходуются по его усмотрению. Вмешательство иных лиц в распределение и расходование указанных средств не допускается.

Таким образом, Бюро является примером, показывающим возможность «ослабления» исполнительной власти, строгого соблюдения законов, усиления законодательной (все решения о Бюро – законодательная деятельность Троицкого горсовета) и – в идеале – судебной власти.

В заключение, заметим, что такие независимые органы, выполняющие свои функции за счет средств от собственной деятельности, существуют без дотаций и субсидий, без содержания работников на бюджете. Поэтому таких органов может (и должно) быть много. Фактически это значит, что эту деятельность могут выполнять негосударственные образования. Но на переходный период (т. е. прямо сейчас) можно было бы создать много одинаковых государственных органов (например, много Бюро регистраций), конкурирующих за предоставление гражданам и юридическим лицам каких-то услуг. Если эти органы носят разрешительный характер, то наличие нескольких одинаковых неопасно. В общем случае можно было бы установить правило, что если хоть один орган разрешил нечто – юридическое или физическое лицо вправе это делать; а запрет действует только если он исходит от всех органов одновременно.