РАБОТЫ ЮРИЯ КУЗНЕЦОВА

ДОРОЖНЫЙ СОЦИАЛИЗМ,
или анатомия бюджетной дыры

Юрий Кузнецов

Опубликовано на сайте www.polit.ru 4 сентября 2001 года

В статье использованы материалы исследования "Анализ расходов федерального бюджета на дорожное хозяйство", проведенного весной-летом 2001 года Центром фискальной политики (с полным текстом соответствующего доклада можно будет в ближайшее время ознакомиться на сайте ЦФП). Исследование проводилось в соответствии с техническим заданием, согласованным со Всемирным банком и Агентством международного развития США. Результаты были представлены в Министерство финансов РФ.

Автор благодарен авторам доклада Л. Богданову, Е. Николаенко, А. Сучковой и директору ЦФП Г. Курляндской за помощь в работе над статьей и многочисленные ценные замечания. При этом ни они, ни другие сотрудники ЦФП не несут ответственности за высказанные в статье идеи, за которые целиком отвечает автор.

* * *

Все естественные монополии правительство реформирует примерно по одному сценарию, выделяя в монополию сети и приватизируя предприятия, ими пользующиеся. При этом не учитывается, что со временем сеть инфраструктурных объектов потребует существенных госрасходов для своего поддержания. Ведь пока сеть остается "благом общего пользования", за ней закреплено множество формальных и неформальных обязательств. Все пользователи максимизируют свою выгоду от сверхэксплуатации таких объектов, а их поддержание в рабочем состоянии ложится на государство. В России уже есть отрасль, функционирующая на этих принципах - дорожное хозяйство, давно ставшее для бюджета "черной дырой". Это происходит из-за отсутствия иерархии целей и критериев выделения средств, оценки и согласования проектов; нецелевого использования и неэффективности затрат (в т.ч. неправильное распределение средств между ремонтом и новым строительством); искусственного наращивания кредиторской задолженности и раздувания цен на дорожные работы; отсутствия конкуренции на дорожном рынке и т.д. Все это - следствие отсутствия частной собственности на дороги и рыночного ценообразования на их услуги.

Российские дороги как образ будущего

Реформирование инфраструктурных отраслей (так наз. "естественных монополий") стало одним из главных направлений правительственной активности. Несмотря на все разнообразие подходов к реформированию, можно выделить принятую правительством модель преобразований и конечного состояния, общую в основе своей для разных инфраструктурных отраслей. Она сводится к следующим пунктам.

Выделение "естественно-монопольных" объектов, к которым относятся трубы, провода, рельсы, стены домов, взлетно-посадочные полосы, ТВ-ретрансляторы и т. п.

Объединение этих объектов в единые сети (структуры) под контролем соответствующего государственного (муниципального) органа или предприятия. В некоторых отраслях (например, в газовой промышленности и электроэнергетике) концепции реформ предполагают постепенную национализацию сетей. В других, как в железнодорожном транспорте и нефтяной промышленности, государство уже владеет сетями.

Приватизация объектов и предприятий, использующих сети, а также обслуживающих структур.

Обеспечение свободного недискриминационного доступа пользователей к инфраструктурным объектам (сетям).

Организация конкуренции среди предприятий, оказывающих услуги по обслуживанию инфраструктурных объектов (контрактация).

Товары и услуги, для производства и транспортировки которых используются инфраструктурные объекты, обмениваются на конкурентном рынке. Эти объекты обеспечивают его стабильное функционирование.
Независимо от динамики тарифов на услуги инфраструктуры единая сеть инфраструктурных объектов в любой отрасли со временем потребует существенных государственных расходов для ее развития и поддержания. Главным образом это объясняется наличием у инфраструктурных объектов множества обязательств разнообразного характера, зачастую не формализованных и имеющих неденежный характер (обязательная аоставка неплательщикам, обеспечение "свободного недискриминационного доступа" и т.д.).

По сути, в основе правительственных реформ лежит представление об инфраструктурных объектах как "благах общего пользования" (common goods). Однако экономическая теория и практика хозяйствования показывают, что пользователи таких благ заинтересованы не во вложении капитала в их поддержание и расширение, а в максимизации своих выгод от их использования, пусть даже за счет сверхэксплуатации. При этом задачи содержания и развития сетевых объектов возлагаются на собственника, т.е. государство. Поскольку же тарифы на услуги инфраструктуры (там, где услуги платные) регулируются посредством политического процесса, через некоторое время они перестают компенсировать капитальные и текущие затраты: из соображений социальной справедливости, "стимулирования роста" и т.п. тарифы поддерживаются на низком уровне.

Такова в своей основе правительственная идеология реформ "естественных монополий". Но мы уже имеем отрасль, функционирующую как раз на этих принципах, - дорожное хозяйство. Именно в нем разработчики концепций сознательно или неосознанно видят идеальный образец инфраструктурной отрасли. Поэтому если мы хотим представить, как будут выглядеть отреформированные "естественные монополии", и как они будут влиять на экономику в целом, - полезно будет взглянуть на нынешнее состояние дорожной отрасли.

Краткая характеристика отрасли

Российское дорожное хозяйство состоит из дорог следующих типов:

Дороги, находящиеся в федеральной собственности и финансируемые из федерального бюджета (до 2000 г. включительно - из Федерального дорожного фонда (ФДФ)). На федеральные дороги приходится более половины транспортной работы (пробег, грузо- и пассажирооборот и т.д.).

Территориальная дорожная сеть, находящаяся в региональной собственности и финансируемая из региональных дорфондов (к 2003 г. должны быть консолидированы в региональные бюджеты), региональных бюджетов, а также субвенций и дотаций из федерального центра (ФДФ, ныне - бюджет).

Местные дороги, строительство и содержание которых финансируется из муниципальных бюджетов и за счет субсидий из региональных бюджетов.

Ведомственные и частные дороги (например, сельские дороги, находящиеся на балансе сельскохозпредприятий; внутренние дороги промышленных предприятий; дороги, построенные и содержащиеся жителями дачных и коттеджных поселков).
Дорожное хозяйство общего пользования представляет собой в России разнородный конгломерат имущественных объектов, предприятий и организаций, которые осуществляют все виды работ, включая обследование, изыскание, проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог и сооружений, научные исследования, подготовку кадров, производство и ремонт дорожной техники, добычу и переработку нерудных материалов. В производственном комплексе отрасли занято около 750 тыс. человек.

Государственное управление дорожной сетью, включая оперативное управление федеральными дорогами, осуществляет Государственная служба дорожного хозяйства (ГСДХ) (ранее - Российское дорожное агентство (Росватодор), еще ранее - Федеральная дорожная служба), входящая в систему Минтранспорта. До 2001 эта организация обладала исключительным правом распоряжения средствами ФДФ.

Значение госфинансов как основного, если не единственного источника содержания и расширения сети дорог никогда не подвергалось сомнению в российском обществе. Дорожные расходы федерального бюджета превышают бюджеты практически всех министерств и ведомств, в том числе Минэкономразвития, Минпрома, Минздрава и др., и уступают только бюджетам Минфина и Минобразования. Доля расходов на дороги в расходах бюджета-2001 составляет 2,8%. С учетом территориальных дорожных фондов величина расходов увеличивается на порядок.

Дорожные расходы были еще более значительными, когда осуществлялись за счет средств Дорфонда. Так в 2000 г. они достигли 56,2 млрд руб. (6% расходов федерального бюджета) против 48,7 млрд, назначенных в бюджете-2001. Кстати, расходы ФДФ в 2000 г. по величине практически совпали с запланированным на этот год бюджетным дефицитом. Аккумулируемые в Фонде средства, шли на строительство и содержание федеральных дорог, а также на дотации в регионы. Целевое использование этих средств практически не отслеживалось.

В то же время на инвестиционные программы, реализуемые за счет средств ФДФ (с 2001 - из бюджета), приходится большая часть всех капитальных расходов федерального уровня:

Капитальные расходы федерального бюджета, 1999-2001, млрд руб.

Источник: Towards Improving the Efficiency of Public Investment Expenditures. World Bank Report. 2 May 2000.

Таковы масштабы и обобщенные структурные характеристики автодорожного хозяйства.

Отсутствие критериев распределения средств

С отменой дорфондов ситуация с финансированием решительно меняется. Раньше объемы финансирования зависели главным образом от пополнения фондов за счет целевых оборотных налогов. Теперь автодороги будут конкурировать за бюджетные ресурсы наравне с другими бюджетополучателями. Каковы должны быть критерии распределения средств между различными бюджетными сферами? Каким образом следует распределять средства между направлениями в рамках самого дорожного хозяйства (строительство и реконструкция, федеральные дороги и региональные, различные инвестпроекты и т.д.)?

Четкая иерархия целей и критериев, позволяющая эффективно распределять ограниченные бюджетные ресурсы на поддержание и развитие дорог, отсутствует.

Например, в подготовленных ГСДХ предложениях к бюджету-2001 среди целей госполитики в области дорожного хозяйства названы следующие:

• обеспечение федерализма, национальной безопасности государства и геополитических интересов России (особое внимание обращается на магистральные дороги, связывающие регионы между собой, а также порты с грузообразующими пунктами и транспортными узлами, на части международных транспортных коридоров);
• повышение плотности дорожной сети (в частности, установление связи с внешним миром по дорогам с твердым покрытием для 40 тыс. населенных пунктов);
• выравнивание уровня экономического развития регионов путем расширения сети территориальных дорог.

Очевидно, что перечисленные цели представляют собой альтернативные варианты развития. Одновременно обеспечить приоритетное развитие и федеральных, и региональных дорог общего пользования, и связь с мелкими и мельчайшими сельскими поселениями - невозможно. Эти варианты развития не проранжированы по приоритетности. ГСДХ ограничилась постановкой долгосрочных целей, но не обосновала выбор задач на планируемый период и не предложила методику оценки потребности в бюджетном финансировании для достижения этих целей. Кроме того, программы развития дорожной сети слабо координированы с программами развития других видов транспорта и не вписаны в единую программу развития транспортной системы, которая поддерживала бы программы социально-экономического развития регионов.

В реальности планирование расходов на дорожное хозяйство производилось путем экстраполяции расходов 2000 г. с внесением корректировок, учитывающих прогнозируемую инфляцию. При этом вопросы об эффективности сложившейся структуры расходов, о необходимости ее изменения - не ставились.

Аналогично финансируются инвестпроекты. Отсутствие четких критериев оценки проектов, односторонность подходов, недоучет важных факторов (включая интенсивность движения, риски и т.п.) приводят, даже по признанию самих специалистов ГСДХ, к многочисленным диспропорциям. Бывает, что сроки начала и завершения строительства и/или реконструкции отдельных участков дорог не согласованы, и в строй вводятся участки дорог, ведущие в "никуда".

Пример - грандиозный проект автомагистрали Пермь-Серов-Югорск-Нягань-Ханты-Мансийск-Сургут-Нижневартовск-Томск. Активное строительство в настоящее время может себе позволить лишь ХМАО, стабильно входящий в первую тройку регионов по уровню доходов. В результате, в округе возникнет чрезвычайно дорогая в строительстве и эксплуатации трасса, ведущая через непроходимые леса и болота (зимой - через снежные пустыни), но обрывающаяся на границах со Свердловской и Томской областями (подробнее см. Кредит Russia, №18, сентябрь 2000 г., с.21-23).

Другой пример такой диспропорции - строительство крупных мостовых переходов через Волгу в Волгоградской, Саратовской и Ульяновских областях. На него отвлекаются значительные средства из федерального и территориального дорфондов, что становится тормозом в развитии дорожной сети региона.

Неэффективность дорожных затрат

Дорожные расходы - одна из крупнейших статей федерального бюджета, причем расходы эти растут.

Исполнение расходной части бюджета Федерального дорожного фонда РФ,
1997- 2000 гг. (млн. руб., в ценах соответствующего года)

Росли затраты как на содержание и ремонт федеральных дорог, так и на их строительство и реконструкцию. Однако в относительных и сопоставимых показателях динамика выглядит иначе.

Абсолютное увеличение расходов на содержание и ремонт действующей сети федеральных дорог происходит на фоне снижения их доли в общем объеме расходов ФДФ - с 54% в 1997 г. до 27% в 2000 г. Исполнение годовых бюджетов в этой части меньше запланированного.

Средств на содержание и ремонт дорог выделяется меньше, чем того требует их состояние. По данным ГСДХ, в ремонте нуждается 24,94 тыс. км федеральных дорог, или более 50% сети. При этом 16% федеральных дорог, т.е. более 7,4 тыс. км, имеют остаточный срок службы менее 1 года. Дальнейшая задержка с их ремонтом приведет к существенному росту затрат, которые станут сопоставимы с новым строительством и реконструкцией. Тем не менее в плане ремонта дорог на 2001 г. протяженность участков, подлежащих ремонту, составляет 1,1 тыс км, т.е. 4,2% от потребности.

Предполагается, что расходы на восстановление дорог, разрушаемых тяжеловесными автопоездами, должны покрываться за счет сборов за использование таких автомобилей. Однако взимание такой платы плохо администрируется. На некоторых магистралях плата взимается частными компаниями, действующими по договору с органами управления дорог. При этом суммы сборов едва покрывают комиссию, получаемую этими компаниями, что особенно странно, ведь пункты весового контроля организуются за счет федерального бюджета.

Не меньше вопросов вызывают расходы на строительство и реконструкцию. Средний темп их роста в 1997-2000 гг. составил 227% в год, при том что все расходы Дорфонда возрастали со скоростью 125%, а расходы на содержание и ремонт - 148%. При этом физические объемы работ сильно отставали от номинальных затрат: так, в 2000 г. расходы выросли на 171%, объемы работ по строительству и реконструкции дорог - на 103,5 %, а мостов и путепроводов - сократились на 40%. В результате в 1996-2000 гг. протяженность федеральной сети увеличилась всего на 1,22 тыс. км, т.е. на 2,6%.

Весьма недостаточные работы, развернутые на федеральной сети автодорог, тем не менее превышали финансовые возможности ФДФ, о чем говорит постоянное увеличение кредиторской задолженности. Задолженность перед подрядными организациями за выполненные работы на федеральных дорогах за 1999 г. выросла в 2,5 раза. На 1 января 1999 г. ее объем составил 4,23 млрд руб., или 35% от средств Фонда. В бюджете-2001 заложены расходы на погашение кредиторской задолженности прошлых лет: это 3 млрд руб., или 10,5% всех расходов дорожной отрасли. По соотношению расходов на погашение кредиторской задолженности к общей величине расходов дорожное хозяйство обгоняет все ведомства за исключением Минэнерго.

В президентском Бюджетном послании 2000 г. урегулирование кредиторской задолженности (прекращение накопления и погашение) по федеральным объектам было определено в качестве одной из приоритетных целей. Но, по мнению специалистов дорожной отрасли, реализация этой цели означает немедленную остановку и консервацию примерно 75% ведущихся федеральных дорожных и мостовых строек.

Отрицательный эффект кредиторской задолженности перед дорожниками для государства в том, что ее накопление происходит вне связи с установленными приоритетами развития дорожного хозяйства. Соответственно, при ее погашении нарушаются установленные в законе о бюджете пропорции.

Рост расходов на строительство и реконструкцию происходит на фоне роста цен на дорожные работы. Они опережают как общий рост цен, так и темпы удорожания строительных работ. Так, с 1998 по 1999 гг. стоимость строительства и реконструкции 1 км выросла на 112,5%, а общий уровень цен - на 63%. Причины опережающего роста - широкое распространение бартера и взаимозачетов (вплоть до 2000 г.), проектные ошибки (необходимость пересмотра и доработки проектов после утверждения), цены на нерудные материалы, добываемые самими строительными организациями, и, наконец, неразвитость конкуренции между подрядными организациями.

Таким образом, дорожные расходы быстро растут, но состояние дорог улучшается мало, при этом техническую эффективность расходов оценить невозможно.

На рынке подрядных работ нет конкуренции

Для части компаний-подрядчиков кредиторская задолженность заказчиков до некоторой степени выгодна: она позволяет продолжать работы, которые в противном случае никто бы не заказал, и укрепляет их монопольное положение на рынке заказов на строительство, реконструкцию и ремонт дорог. Т.е., некоторые крупные фирмы, давно работающие на рынке, имеют привилегию - неявное право навязывать государству финансовые обязательства. В этих условиях вход новых производителей на рынок весьма затруднен.

Кроме того, нередко выполняющие подрядные работы государственные унитарные предприятия имеют преимущества, т.к. часть их расходов берет на себя бюджет. Так, за счет средств бюджета им предоставляется на возвратной и безвозвратной основе дорожная техника и табельный инструмент.

Некоторого усиления конкуренции можно было ожидать от внедрения системы подрядных торгов (в 1997 г. было проведено 277 торгов, в 1998 - 987, а в 1999 г. - уже 1822). В качестве способа размещения заказов использовались, как правило, открытые торги без квалификационного отбора. Однако расширения рынка подрядчиков не произошло. В 1998 г. на участие в торгах в среднем подавалось 2 заявки, а в 1999 г. - 2,6. Среди выигравших тендеры были, например, собственные структурные подразделения Кировского государственного облуправления автодорог, а в Дорожном комитете администрации Пермской области - государственное унитарное предприятие "Пермавтодор".

В сфере подрядных работ сложились устойчивые коалиции "заказчик-подрядчик", которые являются постоянно действующим "денежным насосом", перекачивающим средства налогоплательщиков в руки привилегированных бизнесменов и чиновников.

Субвенции, субсидии и дотации регионам

Объем предоставленных регионам субвенций и дотаций из федерального бюджета (включая ФДФ) характеризуется следующими данными:

Субвенции, субсидии и дотации субъектам РФ, млн руб.

Одна из основных проблем, связанных с выделением средств ФДФ регионам, - их нецелевое использование. Дорожные средства отвлекаются на жилищно-коммунальное строительство, газификацию, ремонт спортивных сооружений, проведение спортивно-оздоровительных мероприятий и содержание спортивных команд, ремонт аэропортов и строительство взлетно-посадочных полос, содержание и ремонт автодорог и сооружений, не стоящих на балансе органов управления дорожным хозяйством и т.д. В 1999 г. сумма отвлечений составила 4015,4 млн руб., или 52 % средств, фактически выделенных в виде субвенций и дотаций. Санкции за их нецелевое использование, предусматривающие прекращение дотаций и возврат выделенных субвенций в ФДФ, как правило, не применяются.

Другая серьезная проблема - резкие отклонения фактического финансирования регионов от утвержденных в бюджете сумм. Диапазон колебаний в 1999 г. составил от 13% (Челябинская обл.) до 219% (Новосибирская обл.). Нарушение регионами дорожного законодательства не только не влияли отрицательно на дотации и субвенции, но иногда приводили к их фактическому увеличению. Так, в 1999 г. 9 субъектов РФ допустили нецелевое использование дорожных средств, при этом 7 из них получили финансирование больше, чем было утверждено бюджетом.

Существуют проблемы и при определении объемов финансирования работ по приемке сельских (внутрихозяйственных) дорог в сеть общего пользования. Финансовые ресурсы на эти цели поступают в территориальные дорфонды в виде субвенций и дотаций. Однако не существует достоверных данных ни о реальном состоянии сельских дорог, ни об их количестве. Например, в целом по России за новогодние ночи 1995/96, 1996/97, 1997/98 гг. протяженность ведомственных (сельских) дорог по неизвестным причинам увеличилась в сумме на 764 км. Из отчета ГСДХ за 1999 г. следует, что осталось принять в сеть 42,8 тыс км сельских дорог, а в обосновании затрат на 2001 г. расчеты ведутся исходя из 47 тыс. км. При такой точности данных невозможно рассчитать потребности в ресурсах и проследить, целевым ли образом они используются.

Одной из главных целей госполитики провозглашено "выравнивание уровня развития сети автомобильных дорог" в разных регионах. Но чем измеряется уровень развития сети? Ее протяженностью на душу населения? Плотностью дорог на 1 кв. км территории? Протяженностью сети в расчете на 1 млн. рублей создаваемого на территории валового регионального продукта? Общепринятого критерия нет, а реальные критерии распределения средств неизвестны.

В результате дорожное "выравнивание" "скашивается" в пользу "богатых": на пять регионов с самым высоким ВРП (Москва, Ханты-Мансийский АО, Санкт-Петербург, Московская область, Свердловская область) приходится 30% средств федерального бюджета-2001 на господдержку территориальных дорог, а на пять регионов с самым низким ВРП (Усть-Ордынский Бурятский АО, Коми-Пермяцкий АО, Таймырский АО, Агинский Бурятский АО) - 0,6% этих средств. Интересно, что в Фонде поддержки регионов дело обстоит в этом году прямо наоборот: на 5 регионов с самым высоким ВРП приходится 0,5% помощи, распределяемой из фонда.

Весьма различной оказывается стоимость дорог в сходных регионах - территории, находящиеся в сходных географических, климатических, и т.д. условиях, оказались в разных группах по отношению к среднероссийской цене 1 км дороги. Так, дороги Кемеровской области - очень "дорогие", а дороги соседней Томской - "дешевые"; "дорогие" дороги в Коми, а в Архангельской области - "дешевые" и т.д.

В целом распределение федеральных субсидий, субвенций и дотаций носит хаотический характер, умеряемый лишь широким применением способа планирования "от достигнутого".

Экономический комментарий

Было бы большой ошибкой считать причиной всех проблем некомпетентность или злонамеренность чиновников и специалистов дорожной отрасли. Корень трудностей не в субъективных намерениях конкретных людей, а в институциональной структуре, сложившейся в данной сфере.

Количество дорог в любой момент времени ограничено по сравнению с потребностью, а их производство требует затрат. В отношении дорог, как любого экономического блага, возникает проблема: сколько общественных ресурсов, тоже ограниченных, должно быть направлено на производство блага? Никакого другого инструмента для решения этой проблемы, кроме системы рыночных цен, человечество не придумало. Принимая решение о начале производственной программы, производитель сравнивает ожидаемые цены на свою продукцию (готовность потребителей ее оплачивать) с ценами факторов производства. Если разница отрицательна - значит, производственные ресурсы надо направить на другие цели, если же положительна - значит, производство целесообразно. Естественно, рыночные цены могут существовать только тогда, когда есть право частной собственности на производственные ресурсы и на продукцию.

Проблема с дорогами состоит в том, что на них и на их услуги нет рыночных цен. Дороги рассматриваются как общедоступное благо, которым все имеют право пользоваться, но за которое никто не должен платить. Естественно, бремя содержания этих объектов ложится на номинального собственника - государство. В то же время ни один собственник, включая государство, фактически не имеет права получать доходы от предоставления дорожных услуг. Даже номинально "частные" дороги фактически являются благами общего пользования (обязательствами, а не активами для собственника).

Эта институциональная среда и порождает большинство перечисленных проблем.

В отсутствии комплексного экономического критерия эффективности, отражающего потребительские предпочтения, т.е. прибыли, его пытаются заменить специально сконструированными критериями, отражающими тот или иной аспект потребления (протяженность, плотность, обеспеченность, "выравнивание", категориальная структура дорог, плотность движения и т.д.). Таких критериев может быть множество, каждый имеет свои преимущества и сторонников, и выбор любого из них или их комбинации неизбежно носит произвольный, политический характер. При этом неизбежно возникновение "диспропорций", т.е. неэффективного использования ресурсов с точки зрения потребителей. Перипетии политического процесса все время приводят к смене критериев, возникает "критериальный хаос".
Причем, никаких "дорог", как однородного экономического блага, не существует. Потребителя не интересуют услуги "дорожной сети вообще" (как и любой другой инфраструктуры). Его интересует возможность проехать из пункта А в пункт Б с максимальными удобствами и и минимальными издержками. Попытка свести все предпочтения потребителей в единый рассчетный "критерий" или "целевую функцию" относится к разряду утопий.

В отсутствии рыночных цен на услуги дорог невозможно оценить ни экономическую эффективность их строительства и содержания, ни относительную эффективность капвложений в разные виды транспорта. Кроме того, мнимая бесплатность дорог приводит к искаженным представлениям о прибыльности разных видов бизнеса, и не только транспортного, поскольку издержки на эти услуги не учитываются в хозяйственном планировании.

Более того, невозможно оценить и эффективность применения огромных ресурсов, направляемых в дорожное хозяйство, включая землю, материалы, труд, технику и пр. Например, много говорится о необходимости расширения дорожной сети. Но задавался ли кто-нибудь вопросом, все ли существующие дороги должны продолжать функционировать? Вполне вероятно, что какие-то из них следует ликвидировать, а высвободившиеся ресурсы направить на строительство и ремонт других дорог или в другие отрасли. При отсутствии рыночных цен рационально ответить на этот вопрос невозможно. В результате, поощряется экстенсивное развитие дорожной сети, без всякой "обратной связи".

Поскольку объемы ресурсов, направляемых в дорожное хозяйство в отсутствие частной собственности и рыночных цен, определяются политическим процессом, здесь действуют хорошо известные механизмы перекачивания средств налогоплательщиков в руки привилегированных коалиций бизнесменов, чиновников и политиков ( мы писали о них на примере ЖКХ).

Одним словом, проблемы дорожного хозяйства - это проблемы дорожного социализма.

Вернемся теперь к другим инфраструктурным отраслям. Очевидно, что не все они дошли уже до такой жизни - кое-где еще сохранились элементы рыночной экономики. Мысленно представить себе спектр возможных состояний этих отраслей можно так:

• полностью свободный рынок (примерно как в электроэнергетике и газовой промышленности в период их бурного и динамичного развития, примерно до 20-х гг. XXв.);
• множество регулируемых территориальных франчайзинговых монополий (российская энергетика и газовая промышленность до начала реформ);
• единая квазичастная регулируемая монополия с платным свободным недискриминационным доступом ("калифорнийская модель", российская электроэнергетика после реформ);
• единая государственная монополия с платным свободным недискриминационным доступом (российская нефтяная промышленность ("Транснефть", "Транснефтепродукт"), российская газовая промышленность и железные дороги после реформ, нынешние коммунальные сети);
• полный социализм - единая государственная монополия с бесплатным свободным недискриминационным доступом (российские дороги, а также несущие конструкции и места общего пользования в наших многоквартирных домах).

Российские реформы инфраструктурных отраслей, как они планируются в настоящее время правительством - это движение от рыночной к социалистической части спектра. Российские дороги - это чистая модель климакса, т.е. конечного равновесного состояния реформ.

Можно возразить, что в остальных сетях будет существовать тариф, т.е. плата за пользование услугами. Но почему тогда дороги бесплатны, почему на них не введен тариф? Из-за социальной и стратегической значимости? Так ведь электроэнергия и газоснабжение тоже социально значимы - следует ли из этого, что электрические и газораспределительные сети надо проводить и содержать за счет бюджета? Пока в политическом дискурсе существует тезис о социальной значимости, со временем любая инфраструктурная отрасль может приобрести социалистические черты.

И самое главное: регулируемые тарифы на услуги инфраструктурных объектов - это не рыночные цены, т.е. не результат добровольного соглашения между поставщиком услуг и потребителем. Поэтому невозможность экономического расчета и, соответственно, принятия рациональных экономических решений - это общая беда всех инфраструктурных отраслей, ждущая их на либерально-реформаторском пути к социализму. А поскольку рациональное размещение ресурсов в таких условиях невозможно, логика политического процесса неизбежно превратит социализированные инфраструктурные отрасли в "черные дыры" российской экономики, отвлекающие ресурсы из наиболее перспективных сфер.

Что делать?

Специалисты Центра фискальной политики подготовили целый ряд технических рекомендаций, которые в целом можно назвать наведением порядка в бюджетном процессе. Но для эффективной работы и динамичного развития дорожного хозяйства в долгосрочном плане этого недостаточно. Необходимо изменение институциональных условий, которое сдвинуло бы отрасль в "капиталистическую" часть спектра. В конечном счете, дорожное дело должны стать нормальным бизнесом, - таким же, как нефтепереработка или растениеводство (о функционировании дорожного хозяйства в условиях свободного рынка см., напр., в W.Block, "Free Market Transportation: Denationalizing the Roads").

Однако очевидно, что российское государство еще долго будет содержать большую сеть бесплатных дорог, исходя из стратегических, социальных и политических мотивов. Поэтому реалистичная стратегия реформирования отрасли могла бы выглядеть следующим образом.

Свобода новому. Должны быть созданы максимально благоприятные условия для строительства и эксплуатации новых частных дорог, свободных всевозможных обязательств, которыми обременена существующая сеть. Для этого необходимо снять все административные барьеры, регулирующие доступ инвесторов в эту сферу деятельности, включая запрет на вывод земель сельскохозяйственного назначения из сельхозоборота, ограничения на куплю-продажу земли, многочисленные нормы госрегулирования в строительстве и землепользовании и т.д. Аналогичный подход уже предлагался нами для электроэнергетики и ЖКХ (ссылку см. выше).

Реформирование существующего дорожного хозяйства в направлении от полного социализма в сторону свободного рынка. Здесь возможно множество мер и подходов, в частности:

• восстановление полных прав собственников ведомственных и частных дорог, включая право взимать плату за пользование дорогами; различия в правовом статусе существующих частных и государственных дорог должны быть явно определены;
• предоставление регионам и муниципалитетам широких прав относительно определения порядка содержания и финансирования дорог, находящихся в их собственности (в частности, предоставление права взимания платы и специальных сборов, аккумулирования соответствующих средств в целевых бюджетных фондах и т.д.);
• расширение практики взимания платы за пользование государственными федеральными дорогами;
• активная сдача существующих дорог в концессию частным дорожно-эксплуатационным компаниям;
• инвентаризация государственных учреждений, предприятий, организаций отрасли и максимально широкая приватизация всех структур, выполняющих хозяйственные функции.

Этот перечень, вероятно, не полон. Однако не следует забывать, что реформирование (т.е. дележка) существующих активов - не главное. Гораздо важнее, чтобы государство не препятствовало производственной инициативе со стороны негосударственных предприятий. Поэтому создание работающего рынка дорог и дорожных услуг - необходимое условие эффективного функционирования самого государственного сектора.

| Наверх | На страницу Юрия Кузнецова | На входную страницу | Туда, откуда пришли |